РНБО замість суду. Як працює санкційний механізм в Україні

Про те, як працює санкційний механізм в Україні, чи можна оскаржити санкції в суді й чому їх інколи називають інструментом політичного тиску – у матеріалі РБК-Україна.

За останні кілька місяців санкції були введені проти багатьох відомих осіб, зокрема: ексрадника Офісу президента Олексія Арестовича, колишнього президента Петра Порошенка, журналістки Світлани Крюкової, олігархів Ігоря Коломойського, Геннадія Боголюбова, Костянтина Жеваго та багатьох інших.

Санкції стали чи не однією з головних тем в українських політичних колах. Наразі під санкціями перебувають понад півтори тисячі громадян України. Більшість із них – дві третини, мають російське громадянство і давно залишили країну. Але за останній рік актуальності набула нова тенденція: під обмеження потрапило 135 громадян України без подвійного громадянства, а з початку війни їх кількість досягла 188. Це означає, що майже 70% санкцій проти українців без "запасних паспортів" були накладені саме за минулий рік.

Цей механізм став не лише однією з центральних тем у політичному дискурсі, а й інструментом державної політики. І, судячи з риторики влади, зупинятися не планують. Навпаки, президент Володимир Зеленський нещодавно заявив, що влада працює над тим, аби українські санкції синхронізували і європейські партнери.

Експерти прогнозують, що ситуація лише загострюватиметься, а кількість громадян під санкціями зростатиме. Про те, як працює ця система, чи можна оскаржити санкції в суді й чому вона її інколи називають інструментом політичного тиску – читайте у нашому матеріалі.

Санкції проти громадян України

Санкції Україні вперше були застосовані за президентства Петра Порошенка. За словами заслуженого юриста України, члена Венеційської комісії у 2009-2013 роках Марини Ставнійчук, саме його команда ініціювала запровадження цієї практики. "Це була популістська ідея. Ще тоді ми багаторазово застерігали, що такий підхід є неприйнятним. Його потрібно було оформити належним чином і передбачити обов’язковий судовий контроль. Проте ці зауваження проігнорували – і тепер маємо що маємо", – заявила Ставнійчук.

Проте, якщо за часів Порошенка санкції переважно застосовувалися до юридичних осіб, то справжнього розмаху практика їх накладення на фізичних осіб набула вже за президента Володимира Зеленського.

І якщо спочатку санкції вводилися на три роки, то останнім часом їхній термін збільшився до десяти. Санкції охоплюють практично всі сфери життя: підсанкційна особа позбавляється права користуватися власним майном, розпоряджатися банківськими рахунками, офіційно працевлаштовуватись, запускати медіа. Більше того, забороняється користуватись громадським транспортом, включно з поїздами "Укрзалізниці".

Однак, як повідомив у коментарі РБК-Україна уповноважений президента з питань санкційної політики Владислав Власюк, наразі опрацьовуються механізми вирішення питань щодо того, аби підсанкційні особи мали змогу покривати базові потреби.

"Європейський Союз звертає увагу на необхідність забезпечення використання заблокованих санкціями активів для покриття базових потреб, таких як їжа, житло, медицина, оплата юридичних послуг, заробітна плата та податки. Деякі з цих категорій вже передбачені ч. 4 ст. 4 Закону України "Про санкції", щодо інших – опрацьовуються механізми вирішення", – говорить Власюк.

Керуючий партнер АО Leshchenko & Partners, адвокат Олександр Лещенко, що представляє у суді інтереси підсанкційних українців, вважає, що чинний механізм запровадження санкцій в Україні є юридично вразливим і не відповідає нормам національного законодавства. На його думку, нинішня практика застосування санкцій порушує фундаментальні принципи правової держави та виходить за межі передбачених законом процедур.

"Закон "Про санкції" однозначно визначає: обмеження застосовуються до іноземних суб’єктів – іноземних держав, іноземних юридичних осіб, іноземців, осіб без громадянства або будь-яких суб’єктів, які здійснюють терористичну діяльність. Щодо суб'єктів України, то така можливість передбачена лише у виняткових випадках – якщо це юридична особа, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента або будь-яка інша особа (громадянин України), яка здійснює терористичну діяльність", – зазначає Олександр Лещенко.

Адвокат підкреслює, що передбачений виняток для застосування санкцій до фізичних осіб – громадян України має бути не лише формальним, а й підтвердженим конкретними обставинами, зокрема внесенням особи до Актуального переліку осіб, пов’язаних з провадженням терористичної діяльності або стосовно яких застосовано міжнародні санкції, розміщений на веб-сайті Державної служби фінансового моніторингу України.

"Визначення терористичної діяльності в українському законодавстві є надто широким, а кримінальна відповідальність за неї може наставати лише на підставі обвинувального вироку суду. Відтак застосування санкцій без встановлення вини у судовому порядку є прямим порушенням принципу презумпції невинуватості, гарантованого статтею 62 Конституції України", – наголошує Лещенко.

Під час засідання РНБО (фото: president.gov.ua)

Фактична заміна судової системи санкційним механізмом РНБО викликає запитання не лише щодо законності, а й щодо доцільності існування класичних інститутів правосуддя. На думку Лещенка, поточна практика втручається в сферу кримінального права, хоча формально не має на це повноважень.

"Усі ці санкції проти громадян України – поза законом. Фактично, за відсутності доказів, що ці особи щось вчинили, їх звинувачують та застосовують санкції. Якщо вони – громадяни України, вчинили злочини – їх потрібно судити і доводити вину відповідно до Кримінального кодексу України, а не застосовувати до них позасудові обмеження", – наголошує він.

Між іншим, за даними Державної судової адміністрації України, бюджет судової влади України на 2025 рік становить 22 млрд 095,3 млн грн (для порівняння: у 2024 році – 20 млрд 601,2 млн грн).

Юридичні сумніви доповнюються також політичними. Санкції дедалі частіше розглядаються як зручний інструмент усунення конкурентів.

"Порошенко казав, що не може сплатити податки. Це проблема. Він не зможе зареєструватися як кандидат від політичної сили, не відкриє виборчий фонд. Усе заблоковано. І я не виключаю, що наступним буде мер Києва Віталій Кличко. Якщо хоча б натякне на політичні амбіції – одразу будуть санкції", – заявив адвокат Ростислав Кравець.

Як працює процедура

Однією з найбільш спірних і критикованих тем серед юристів залишається сама процедура та формування підстав про застосування санкцій.

За процедурою, санкційні списки, які потрапляють до рук членів РНБО, формуються на основі пропозицій, що їх можуть подавати чотири суб’єкти: Кабінет міністрів, Національний банк, відповідальні міністерства та Служба безпеки України – саме СБУ найчастіше й формує ці переліки.

Відомство виносить пропозицію на розгляд РНБО, члени Ради голосують, після чого президент підписує указ про введення санкцій. Оскільки закон не передбачає чітко прописаного механізму – яким саме має бути подання і якими доказами воно повинне супроводжуватись – органи, які подають списки, можуть вигадувати мотиваційну частину на власний розсуд.

Укази президента також не мають єдиного формату: в одних навіть не вказується громадянство підсанкційних осіб, в інших зазначено все – аж до міста народження; в одних подано службовий шлях, в інших – номери паспортів.

Адвокат Олександр Лещенко наголошує, що законодавство не встановлює чітких вимог до змісту санкційних матеріалів чи прав особи, щодо якої ініціюються обмеження.

"У законі "Про санкції" немає нічого про детальні механізми їх запровадження: що саме має міститися у пропозиції про застосування санкцій, які обставини повинні бути викладені та якими доказами підтверджені, а також – які права має особа, щодо якої запроваджуються санкції", – зазначає адвокат Лещенко.

На практиці це призводить до свавільного застосування обмежень – без доказової бази, без дотримання будь-яких процесуальних гарантій.

"Підстави часто зводяться до умовних припущень, без жодних конкретних доказів. А коли справа доходить до розгляду по суті, співробітники СБУ заповнюють її різним "мотлохом", оформленим під грифом "Для службового користування". У результаті адвокат, замість повноцінного ознайомлення з матеріалами, змушений вручну переписувати тексти – навіть дослівно", – підкреслює він.

Про порушення законодавства свідчать і слова колишнього голови Верховної Ради та ексчлена РНБО Дмитра Разумкова, який виступав проти персональних санкцій по відношенню до громадян України ще на посаді: "Були приклади, коли рішення ухвалювалося на РНБО, а указ президент з’являвся лише за кілька днів. Це дозволяло підсанкційним особам переоформити майно, зняти кошти, передати активи на "фунтів", – говорить Разумков.

Крім того, були випадки, коли окремим особам раптово щастило – санкції проти них не продовжували. Так, у 2024 році Рада національної безпеки і оборони України вирішила не прологнувати обмеження щодо більшості так званих "королів контрабанди", на яких санкції були накладені ще у 2021 році. Зокрема, до списку тих, хто позбувся санкцій, потрапили Володимир Полуситок, Денис Амінєв, Едуард Кукоба, Михайло Грібанов, Юрій Дворак. Крім того, з-під санкцій вдалось вибратися Сєяру Куршутову, який був першим номером санкційного списку з указу №169/2021 року.

Ще один тривожний аспект санкційної практики – засекречення обґрунтування застосованих санкцій. Судова практика показує, що органи влади часто відмовляються надавати захисту доступ до матеріалів, які стали підставою для санкційного рішення. Це позбавляє особу можливості повноцінного захисту та суперечить принципу змагальності сторін.

"Згідно із законом "Про інформацію", органам влади заборонено приховувати дані, які стосуються злочинів. Виходить, що РНБО фактично приховує суть обвинувачень, але при цьому відкрито публікує паспортні дані, ідентифікаційні коди в додатках до їх рішень, введених в дію указами президента. Цю інформацію можуть використати наприклад шахраї, але це нікого не турбує", – зазначає адвокат Олександр Лещенко.

На думку юриста, така вибіркова публічність не лише порушує права осіб, але й створює загрози їхній безпеці.

Судове оскарження санкцій

Рік тому суддя Великої Палати ВС Олег Ткачук повідомив, що з 2017 року в провадженні Верховного Суду перебувала 461 справа стосовно оскарження всіх указів президента України щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій). З них 256 справ досі перебувають на розгляді. Тобто мова йде як про громадян України так і інших держав.

Велика Палата ВС як суд апеляційної інстанції розглянула 44 справи. За результатами розгляду таких справ ВС на той момент ухвалив 27 рішень про відмову в задоволенні позову, одне – про задоволення позову, 46 – про закриття провадження, три – про відмову у відкритті провадження, 67 – про залишення позовної заяви без розгляду і 61 – про повернення позовної заяви. З того часу, за інформацією РБК-Україна, з’явилося ще рішення про задоволення позову підсанкційних, проте їх імена чомусь ретельно зберігаються в секреті. Запит із цього приводу на момент виходу матеріалу так і залишився не розглянутим Верховним Судом.

За словами адвоката Ростислава Кравця, у ВС майже кожні пів години розглядаються нові позови щодо оскарження санкційних рішень.

"Наразі там перебуває близько тисячі таких справ. Приблизно 80% із них – це провадження проти президента України, пов’язані саме з санкційними рішеннями", – зазначив Кравець.

Сам процес оскарження санкцій у Верховному Суді України залишається складним, непрозорим, як і процес запровадження санкцій. Процеси розгляду справ штучно затягуються та переводяться у режим "таємно".

"Ми зіштовхуємось з тим, що суди не можуть розпочати розгляд справи, тому що Служба безпеки України увесь час доповнює матеріали справ, подає додаткові докази, постійно переносить розгляд, засекречує ту чи іншу інформацію, щоб затягнути процес", – пояснює партнер юридичної компанії "BARRISTERS" адвокат Олексій Шевчук, який так само має великий пакет підсанкційних клієнтів.

Останнім часом ситуація частково зрушила з мертвої точки – наразі розглянуто близько 50 справ щодо санкцій, застосований по відношенню до громадян України. Проте лише у двох випадках позови було задоволено і санкції скасовано. Одне з цих рішень згодом скасувала Велика Палата Верховного Суду.

Втім адвокати не покладають великих надій ані на Верховний суд, ані на Європейський суд з прав людини.

"Перспектива оскарження в Європейському суді дуже довга. Ви розумієте, вся проблема в тому, що рішення потрібно зараз, а не через 10 років. Через 10 років воно буде вже неактуальне. І Європейський суд останнім часом часто зазначає: саме визнання факту незаконності є достатньою компенсацією. І все. Тому, на сьогоднішній день, розраховувати на Європейський суд не варто, так само, як і на український. На жаль", – констатує адвокат Кравець.

Окреме занепокоєння викликає і відсутність законодавчих запобіжників щодо повторного застосування санкцій. Навіть якщо суд скасує рішення, немає жодної гарантії, що аналогічні санкції не будуть введені повторно.

"Адже в законі немає жодної норми, яка б обмежувала президента України у повторному введенні санкцій. Це можна робити хоч сто, хоч мільйон разів" — зазначає адвокат Лещенко.

Формально, особи, які вважають свої права порушеними, можуть також звертатися до Уповноваженого Верховної Ради з прав людини. Проте реальних повноважень у нього практично немає. Колишній омбудсмен Валерія Лутковська пояснює, що фукнціонал омбудсмена в цьому питанні обмежений.

"Якщо підсанкційна особа скаржиться на порушення базових прав – наприклад, втручання в особисте або майнове життя – омбудсмен може лише підготувати спеціальну доповідь до Верховної Ради й закликати врегулювати ситуацію законодавчо. І все", – резюмує вона.

Хто буде відповідальний

Колишній голова Верховного суду Всеволод Князев вважає, що на зміну судової практики слід очікувати лише у випадку суттєвого ослаблення політичного впливу на ці процеси. "Або після того, як свою оцінку висловить Європейський суд із прав людини. Якою буде ця оцінка, особисто в мене сумнівів немає. Втім такі справи у ЄСПЛ не є пріоритетними, тому це станеться не так швидко", – говорить екс-суддя.

Втім, за прогнозами експікера парламенту та колишнього члена РНБО Дмитра Разумкова, калейдоскоп санкційних рішень рано чи пізно обернеться лавиною вердиктів Верховного Суду. Наразі, за його словами, більшість суддів бояться ухвалювати будь-які рішення.

"Серед суддів є багато порядних людей, але в умовах чинної системи координат вони бояться і не хочуть ухвалювати відповідні рішення, розуміючи, що наслідками можуть стати не лише кримінальні справи, а й мобілізація їхніх дітей та інші неприємності. Вони не хочуть приймати завідомо неправосудне рішення, бо розуміють, що рано чи пізно доведеться за нього відповідати. Але й ухвалювати рішення на користь громадян України поки не ризикують – через страх перед серйозними проблемами. Тому вони просто затягують процес", – розповідає Разумков.

Його словам є фактичне підтвердження. Згідно з даними судового реєстру, прецеденти скасування санкцій РНБО в судовому порядку вже мали місце, але без скандалу не обійшлось.

Один із перших відомих випадків – справа французького громадянина Дюрея Луї-Мішеля (Duray Louis-Michel), який до 2022 року тривалий час працював у BNP Paribas. Він виграв справу в першій інстанції Верховного Суду проти президента України Володимира Зеленського щодо скасування накладених на нього санкцій.

Другий приклад – справа ТОВ "Пробайк Плюс", у якій суд задовольнив позов, визнав указ президента про застосування персональних санкцій протиправним та скасував його.

Згодом в ЗМІ з’явилася інформація, що суддя Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду та член Ради суддів України Володимир Кравчук повідомив Вищу раду правосуддя про тиск з боку СБУ.

Йшлося саме про справу ТОВ "Пробайк Плюс", у якій Кравчук був головуючим. Після того як колегія суддів повністю задовольнила позов компанії, визнавши указ президента про санкції незаконним – СБУ скасувала допуск Кравчука до державної таємниці, а згодом голова Верховного Суду Станіслав Кравченко своїм наказом припинив його доступ до секретної інформації.

У суспільстві дедалі частіше обговорюють не лише судові процеси щодо оскарження санкцій, а й законодавчі ініціативи, які стосуються необхідності персональної відповідальності членів РНБО. До прикладу, екс-президент Петро Порошенко заявив, що збирається зареєструвати відповідний законопроєкт щодо персональної відповідальності членів РНБО.

"Я зараз зареєструю ще один законопроєкт, щоб тоді, коли ми виграємо суд і коли буде присуджене рішення щодо компенсації, компенсувати мають не з кишені платників податків, не з кишені солдата чи офіцера, а з кишені тих, хто брав участь у голосуванні цієї політично вмотивованої розправи", – наголосив він.